Veiligheid
5 november 2012 | door: Wilfried ten Brinke, Adviseur en schrijver over watervraagstukken

New York: hoe een overstroming ons (weer) wakker schudt

De overstroming van New Orleans in 2005 door de orkaan Katrina was voor deskundigen destijds geen verrassing. Ook de gevolgen van de orkaan Sandy voor New York zal de deskundigen niet hebben verrast.

"Cruciaal is dat bestuurders vooruit durven kijken"

In het lijstje van wereldsteden met de grootste overstromingsrisico’s staat New York al jaren hoog genoteerd. Terwijl waterexperts hun inschatting van de risico’s bevestigd zien, zal de overstroming bestuurders en vele anderen hebben wakker geschud. In een wereld waarin overstromingsrisico’s in rap tempo toenemen, moet het omgaan met die risico’s blijvend hoog op de agenda staan. Dat vraagt in het ene land om een cultuurverandering, in het andere om het behouden van verworven waarden.

 

Wereldwijd zijn de frequentie en omvang van overstromingsrampen in de afgelopen tientallen jaren fors toegenomen. In 2011 werd een nieuw record bereikt: de hoogste schade (wereldwijd) door natuurrampen ooit. Uiteraard drukt de aardbeving in Japan een stevig stempel op deze getallen, maar ook in voorgaande jaren was de schade door natuurrampen groter dan in de periode daarvoor.

 

Mensen gaan er zelf wonen en investeren

De grootte van het overstromingsrisico wordt bepaald door de kans op een overstroming, de omvang van de bevolking en het kapitaal die hieraan zijn blootgesteld, en de kwetsbaarheid voor de gevolgen. 

 

In een dit jaar gepubliceerd rapport over de beheersing van risico’s van natuurrampen concludeert het IPCC dat de toename van de blootstelling van mensen en kapitaal aan (de gevolgen van) extreem weer zeer waarschijnlijk de hoofdoorzaak is van de toename van de schade door aan het weer gerelateerde natuurrampen. Volgens het IPCC kan deze toename niet worden verklaard door klimaatverandering. Van een grote toename van de dreiging zelf, in de vorm van hogere piekafvoeren van de rivieren of extremere stormvloeden voor de kust, is zeer waarschijnlijk nog geen sprake.

 

De risico’s nemen toe doordat meer mensen in overstromingsgevoelige gebieden gaan wonen en daar meer investeren. Daarbij zijn vooral de grote steden aan de kust in trek. Nu al woont 50% van de wereldbevolking in steden. Naar verwachting zal dat percentage in 2050 tot 70% zijn gestegen. Studies laten zien dat alleen al door de groei van de bevolking in overstromingsgevoelige gebieden de overstromingsrampen in omvang zullen toenemen. Dit is vooral in Azië het geval.

 

Drie manieren om de risico's te beheersen

Op hoofdlijnen zijn er drie manieren om overstromingsrisico’s te beheersen: door het land zo in te richten dat een overstroming weinig kwaad kan, door waterkeringen te bouwen die de kans op een overstroming beperken (preventie), en door een goede organisatie van de rampenbeheersing zodat zoveel mogelijk mensen snel in veiligheid kunnen worden gebracht als het mis gaat. Uit dit palet kunnen (combinaties van) keuzes worden gemaakt. Het meest kwetsbaar zijn dichtbevolkte delta’s en kuststeden, zoals Nederland en New York. Een andere inrichting van het land is daar nauwelijks haalbaar. In de praktijk hebben we de keus tussen sterke waterkeringen en/of een goede rampenbeheersing.

 

Bij die keus blijkt de cultuur van een land cruciaal. In Nederland hebben we in het verleden gekozen voor preventie en daar houden we aan vast. Het besluit van onze voorouders vele eeuwen geleden om samen op te trekken bij het bouwen van dijken en zo hun belangen te beschermen, heeft geleid tot een steeds verdere perfectionering van de hoogwaterbescherming. Het resultaat is de best beschermde delta ter wereld en een cultuur waarbij polderen in onze genen is gaan zitten. Daar staat tegenover dat we met zo veel mensen achter de dijken zijn gaan wonen dat een betere rampenbeheersing niet veel aan een verdere beheersing van risico’s kan bijdragen. Het is simpelweg onmogelijk om bij een dreigende overstroming van West-Nederland de mensen bijtijds te evacueren.

 

Samen polderen loont, ook in de VS

De Amerikanen hebben een geheel andere cultuur. Zij willen zo min mogelijk bemoeienis van de overheid en zo veel mogelijk voor zichzelf zorgen. Forse investeringen in waterkeringen, betaald met belastinggeld, passen daar niet bij. Een goede rampenbeheersing wel. Niet voor niets zijn Nederlandse watermanagers na de overstroming van New Orleans met de Amerikanen gaan samenwerken: wij kunnen leren van hun rampenbeheersing, zij van onze kennis over het bouwen van dijken en stormvloedkeringen. De professionaliteit van de Amerikaanse rampenbeheersing zien we terug in de snelheid waarmee honderdduizenden mensen worden geëvacueerd. Maar de focus op rampenbeheersing helpt natuurlijk niet bij het beperken van de economische schade. Daar heb je toch echt sterke dijken of goede stormvloedkeringen voor nodig. Men kan zich afvragen of de Amerikanen, in het licht van de toename van schade door overstromingsrampen en de toekomstige gevolgen van een veranderend klimaat, hun cultuur niet een beetje zouden moeten bijstellen. Samen polderen loont. Minder belasting betalen kan er toe leiden dat je duurder uit bent doordat je de gezamenlijke belangen minder efficiënt (lees: met goede waterkeringen) kunt beschermen.

 

Een andere cultuur bij de bescherming tegen overstromingen gaat verder dan een eenmalige investering in preventie. Het vraagt om blijvend onderhoud tot in lengte van dagen, een periodieke evaluatie of het niveau van bescherming nog wel past bij de te beschermen belangen, en een blik gericht op sociaaleconomische ontwikkelingen en de gevolgen van klimaatverandering in de toekomst. Die blik moet enkele tientallen vooruit zijn gericht omdat dat de tijdschaal is van het bouwen van grote civieltechnische werken. Hoe dit te rijmen valt met de Amerikaanse realiteit waarbij het politieke klimaat iedere vier jaar drastisch kan veranderen, de rol van klimaatverandering nog door velen wordt betwist, en het streven naar minder belastingen steeds terugkeert als belangrijk punt bij de verkiezingen, is de grote vraag.

 

Periodieke toets van de veiligheid

Het lijkt zo simpel. Economische risico’s zijn te beheersen door een toename van de mogelijke gevolgen van een overstroming te combineren met een kleinere kans hierop. Een toename van het aantal mensen met hun investeringen in een overstromingsgevoelig gebied zou gepaard moeten gaan met maatregelen voor een hoger beschermingsniveau. De baten van de bescherming van meer mensen en kapitaal rechtvaardigen de kosten van meer investeringen in veiligheid, net zoals het bezit van een duurder huis en meer spullen in dat huis een hogere verzekeringspremie rechtvaardigen. Een logische redenering. Het is echter maar de vraag of samenlevingen voldoende alert zijn om bijtijds de juiste maatregelen te nemen. Er is een mechanisme nodig voor een periodieke toets van de veiligheid, net zoals de email van de verzekeraar met de vraag of de polis voor ons huis nog wel actueel is. Bovendien moeten bestuurders de beheersing van overstromingsrisico’s hoog op de agenda hebben staan, en moet de samenleving bereid zijn voor veiligheid te betalen. Immers, als u de e-mail van de verzekeraar ongelezen weg klikt of niet bereid bent meer premie te betalen, heeft de waarschuwing van de verzekeraar weinig zin.

 

Het blijkt niet eenvoudig om voldoende alert te blijven of het niveau van bescherming nog past bij de sociaaleconomische ontwikkelingen en nieuwe inzichten in de omvang van de dreiging. Integendeel. Zelfs in ons land, waar we de bescherming tegen overstromingen zo goed hebben geregeld, worden we af en toe verrast.

 

Nieuwe inzichten

Zo constateerden we tien jaar gelden dat de sterke economische ontwikkeling van ons land achter de dijken in de voorgaande jaren niet was gevolgd door een hoger niveau van bescherming. De basis van onze hoogwaterbescherming dateert van na de overstromingsramp van 1953. Toen is gesteld dat de waterkeringen aan veiligheidsnormen moeten voldoen die aangeven welke hoogwaterstanden de waterkeringen veilig moeten kunnen keren. Die hoogwaterstanden zijn gekoppeld aan een (zeer kleine) kans van optreden. De grootte van die kans zou in verhouding moeten staan tot de omvang van de te beschermen belangen. Daarom geldt voor de Randstad de hoogste norm, en dus de kleinste overstromingskans. In 2004 bleek echter dat de blootstelling van kapitaal achter de Nederlandse dijken, en daarmee het economisch risico van overstromingen in de afgelopen tientallen jaren fors was toegenomen. Veranderingen in de economie en bevolkingsomvang achter de dijken werden in het verleden bij aanpassingen van de waterkeringen nauwelijks meegenomen. De conclusie was dan ook dat het economisch risico van overstromingen in Nederland daardoor groter was dan bij de vaststelling van de veiligheidsnormen voor de waterkeringen werd beoogd.

 

Ook nieuwe inzichten in de omvang van de dreiging leiden soms tot verrassingen en de constatering dat we minder veilig zijn dan we hadden gedacht. De dijken van onze rivieren moeten een waterstand kunnen keren die met een kans van 1/1250 per jaar op kunnen treden. Vóór 1993 dachten we die waterstand te kennen. Maar toen we de hoogwaters van 1993 en 1995 aan onze datareeks uit het verleden toevoegden en weer gingen rekenen, bleken er bij een kans van 1/1250 per jaar hogere waterstanden te horen. Het programma Ruimte voor de Rivier was nodig om in een periode van 20 jaar alsnog het beoogde veiligheidsniveau van 1/1250 per jaar te halen.

 

Wat de Amerikanen kunnen leren van de Nederlanders

Wat de Amerikanen kunnen leren van de Nederlanders bij het beschermen tegen overstromingen gaat verder dan het bouwen van dijken en stormvloedkeringen. Het gaat ook om de blijvende alertheid, de periodieke toets van het niveau van bescherming op basis van nieuwe inzichten in de dreiging en de te beschermen belangen achter de dijken, en de wijze waarop je dit kunt organiseren. Cruciaal daarbij is dat bestuurders vooruit durven kijken en besluiten durven nemen voor grote ingrepen die wellicht pas over tientallen jaren nodig zijn, simpelweg omdat het zo lang kan duren voordat je die ingrepen gerealiseerd hebt. De tijdschalen van onze Deltawerken (een halve eeuw), ons programma Ruimte voor de Rivier (20 jaar) en die van grootschalige dijkversterkingen (30 jaar) kunnen dat illustreren.

 

Wat de Nederlanders kunnen leren van de Amerikanen

Overigens kunnen ook Nederlandse politici lering trekken uit rampen zoals die in New York. In veel landen gaan dezelfde bestuurders over waterveiligheid en veel andere maatschappelijke vraagstukken. Zeker in economisch zware tijden kunnen zij in de verleiding komen om geld te schuiven van het waterdossier naar andere dossiers. Bij de afweging van belangen kan de waterveiligheid dan het kind van de rekening worden. In Nederland kan dat niet: dankzij onze waterschappen is de financiering van de hoogwaterbescherming losgekoppeld van die van andere vraagstukken. Het is een rare gedachte dat onze waterexperts dit model in het buitenland promoten terwijl in eigen land politici het voortbestaan van dat model ter discussie stellen. Mocht de politiek het licht zien en die discussie van tafel vegen, dan is te hopen dat ook de verdere schaalvergroting van de waterschappen aan een bovengrens gebonden wordt. Als we iets hebben geleerd van de schaalvergroting in de zorg en het onderwijs dan is het dat groot, groter, grootst niet synoniem is voor goed, beter, best.

Deel

met uw netwerk:
Opiniestukken van: Wilfried ten Brinke, Adviseur en schrijver over watervraagstukken
New York: hoe een overstroming ons (weer) wakker schudt - 5 november 2012



Meer opiniestukken:

Bestel online:

Zo wordt u opiniemaker

In dit boek leert u in tien stappen denken en schrijven als een journalist

 

Alleen nog verkrijgbaar via bol.com


Schrijftip van de week

Week 50
Practice what you preach
> Meer